НОВОСТЬ
Госпрограмма РФ «Развитие Северо-Кавказского федерального округа»: жертва кризиса и бюрократии
В декабре 2019 года Счетная палата РФ провела Стратегическую сессии «О приоритетах развития Северного Кавказа» по итогам проверки выполнения госпрограмм на территории СКФО, проведенных ею в 2018-2019 гг. Со стороны СП на сессии было заявлено, что меры государственной поддержки СКФО за последние годы не обеспечили ему опережающих темпов социально-экономического развития, комплексного решения вопросов, связанных с созданием условий для социально-экономического развития региона: «пока не удалось переломить тенденцию отставания в таких показателях как индекс промышленного производства, ВРП на душу населения, темпы роста жилищного строительства, уровень безработицы и темп роста реальных денежных доходов»; различные преференциальные режимы и льготы, применяемые на территории региона, «не обеспечили приток инвестиций и новые рабочие места»; «не реализованы предусмотренные «Стратегией Северного Кавказа» инвестиционные проекты – строительство промышленных объектов, школ, лечебно-оздоровительных комплексов». При этом А.Кудрин, председатель СП РФ, подчеркнул: «Для качественного роста экономики СКФО необходимы дополнительные структурные меры. Новому составу Правительства предстоит большая работа в этом направлении».
«Применяемые меры государственной поддержки Северного Кавказа фрагментарны, на ситуацию в целом они не влияют… Программу развития Северного Кавказа надо пересматривать», - в целом с оценкой положения в регионе на стратегической сессии согласился и заместитель Председателя Правительства РФ – полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе, председатель Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития СКФО Ю.Трутнев.
В то же время, Министерство по делам Северного Кавказа (министр С.Чеботарев) как ответственный исполнитель госпрограммы РФ «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» до 2025 г (далее – Госпрограмма №35 или ГП 35, утверждена постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 309), подведя итоги работы ведомства в 2019 году (накануне публикации на сайте Кремля указа Президента РФ о расформировании министерства), назвало эффективной реализацию мероприятий в рамках государственной программы развития СКФО. Министерство, помимо реализации госпрограммы развития СКФО, курировало эксперимент с курортным сбором в четырех регионах России, управляло Корпорацией развития Северного Кавказа (КРСК), в лице министерства государство являлось основным акционером компании "Курорты Северного Кавказа", отвечающей за туристско-рекреационные особые экономические зоны в округе. Сотрудники ведомства занимались разработкой Стратегии развития российских морских портов в Каспийском бассейне и возглавляли межведомственную группу, которая отбирала инвестпроекты, получавшие бюджетное финансирование в рамках госпрограммы. Результаты работы министерства по этим направлениям также были провальными (согласно проверкам СП РФ) даже на слабом общем фоне Правительства Д.Медведева, поэтому его ликвидация была закономерной с передачей соответствующих функций ведомства Министерству экономического развития РФ. В Минэкономразвития это направление сейчас курирует М.Бабич - первый заместитель Министра экономического развития РФ, который в настоящее время является также заместителем председателя Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития СКФО.
В марте 2020 года полномочный представитель Президента РФ в СКФО Ю.Чайка отметил, что «будущее Северного Кавказа мы на постоянной основе обсуждаем с членами Правительства РФ. Инициативы по созданию в округе благоприятного инвестиционного климата, модернизации систем топливно-энергетического комплекса, введению высокотехнологичных систем мониторинга и контроля за ходом реализации национальных проектов и многие другие уже находят серьезную поддержку у федеральных министров… Установлено деловое взаимодействие с Правительством РФ, где в настоящее время рассматривается ряд вопросов, направленных на приоритетное развитие Северного Кавказа.
В частности, Председателем Правительства РФ даны соответствующие указания Минэкономразвития России и ряду других федеральных органов исполнительной власти по подготовке и внесению в срок до 16 марта 2020 года в установленном порядке в Правительство РФ проекта постановления «О внесении изменений в государственную программу РФ «Развитие Северо-Кавказского федерального округа», предусматривающего приведение параметров госпрограммы в соответствие с федеральным законом «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».
После такой предыстории вопроса, анализа и жестких выводов по ситуации СП РФ, проведенной Стратегической сессии, соответствующих заявлений высокопоставленных официальных лиц РФ, а также передачи полномочий ответственного исполнителя по Госпрограмме №35 Министерству экономического развития РФ, должно было произойти кардинальное изменение подходов к развитию СКФО. Однако…
Правительство РФ уже 31 марта (в разгар входа в кризис!) приняло постановление №380 «О внесении изменений в государственную программу РФ «Развитие Северо-Кавказского федерального округа», а 1 апреля завершило формирование Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития СКФО в новом составе.
Как известно, государственная программа РФ «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» (далее - Госпрограмма № 35, ГП-35, Госпрограмма) и план ее реализации были утверждены постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 309. Она является одним из инструментов реализации утвержденной ранее стратегии социально-экономического развития СКФО до 2025 г.
Целью госпрограммы изначально было объявлено формирование условий для развития реального сектора экономики Северо-Кавказского федерального округа, повышение качества жизни и благосостояния граждан. Достижение указанной цели предполагалось посредством решения следующих задач:
- стимулирование инвестиционной активности в Северо-Кавказском федеральном округе и привлечение капитала в экономику;
- создание современной туристической инфраструктуры туристско-рекреационных особых экономических зон в федеральном округе;
- увеличение числа мест в коллективных средствах размещения особо охраняемого эколого-курортного региона РФ – Кавказские Минеральные Воды;
- создание новых рабочих мест в конкурентоспособных отраслях экономики;
- обеспечение роста денежных доходов населения и снижения уровня безработицы;
- модернизация объектов образования, здравоохранения, социальной защиты и социального обслуживания населения;
- обеспечение доступности для населения медицинской помощи на всех её этапах;
- обеспечение доступности для населения услуг дошкольного образования;
создание условий для увеличения доли обучающихся в общеобразовательных организациях, занимающихся в первую смену;
- создание условий для увеличения рождаемости и продолжительности жизни населения.
Согласно Программе бюджетные ассигнования из федерального бюджета в 2013-2025 годах должны были составить 264,3 млрд руб., а саму программу предполагалось реализовать в три этапа (условно):
2013-2015 гг. – первый этап (подготовительный, в настоящее время этап завершен), когда в приоритете меры преимущественно социального развития и инфраструктуры, завершение ранее реализовавшихся федеральных целевых программ по региону. Финансирование этапа в объеме 40,91 млрд руб.;
2016-2020 гг. – второй этап, когда в приоритете меры экономического развития и инфраструктурного обеспечения инвестиционных проектов. Запланированное финансирование этапа в объеме 67,92 млрд руб.;
2021-2025 гг. – третий этап – преимущественно развитие курортов СКФО, снижение объемов финансирования со стороны федерального бюджета, рост участия институтов развития, возвратность средств, а также активное привлечение частных инвестиций. Запланированное финансирование этапа – 155,47 млрд руб.
Программа с момента ее принятия 10 раз корректировалась, в основном, после утверждения очередного бюджета страны. Почти каждый раз эти корректировки приводили не только к изменению целевых ориентиров программы, но и к изменению или снижению величины целевых показателей, а также сроков их достижения - отодвигались с корректировкой соответствующих объемов финансирования. Кроме того, по «устоявшейся традиции» современной бюрократии, ежегодное фактическое исполнение программы оказывалось еще ниже утвержденных заданий.
Последние поправки, внесенные в программу 31 марта текущего года, в целом характеризуются следующими особенностями:
- Целевыми индикаторами и показателями программы заявлены:
- Из состава ранее заявленных целевых индикаторов и показателей программы в результате поправок удалены:
- Общий объем бюджетных ассигнований программы за период 2013-2025 гг. уменьшился с 264,48 млрд руб. до 175,73 млрд руб. или на 33,6% (88,75 млрд руб.).
- В последней редакции программы затраты федерального бюджета за период 2020-2025 гг. уменьшаются в 2,1 раза и суммарно запланированы в сумме 80,51 млрд руб. (вместо 169,08 млрд руб. ранее), в том числе:
- При этом, суммарное количества туристов, посетивших курорты туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, должно достигнут к 2020 году 3,2 млн. человек (вместо 0,7 млн. человек в предыдущей редакции программы) - рост в 4,6 раза), а к 2025 году - 9,5 млн. человек (вместо 1,7 млн. человек), т.е. рост в 5,6 раза.
- Упростились цели и задачи подпрограмм комплексного развития практически всех 7 регионов округа; исключены ряд целевых показателей, на которые указывал выше (общий объем инвестиций нарастающим итогом, создание высокопроизводительных рабочих мест, снижение уровня безработицы).
- Общий запланированный объем бюджетных ассигнований федерального бюджета по всем подпрограммам развития субъектов округа на 2020 год составил 4,26 млрд руб. - увеличился на 0,62 млрд руб. по сравнению с предыдущей редакцией Программы, а на 2020-2025 гг.. планируется в сумме 22,12 млрд руб. (вместо ранее намеченных 140,17 млрд руб.) – соответственно, уменьшился в 6,34 раза. По субъектам:
- Суммарный объема инвестиций (за исключением бюджетных инвестиций), направленных на реализацию инвестиционных проектов в рамках подпрограмм развития субъектов региона, будет доведен в 2020 году до 5,79 млрд руб. (вместо ранее намеченных 17,53 млрд руб.) – меньше в 3,03 раза, а в 2025 году до 29,08 млрд руб. (ранее намечалось 149,84 млрд руб.) - соответственно, уменьшился в 5,15 раза. Объем инвестиций по субъектам:
- Общее количества созданных рабочих мест в результате реализации мероприятий в рамках подпрограмм развития субъектов к 2020 году достигнет 1374 единиц (против 3773 единиц до последней редакции Госпрограммы), - меньше в 2,75 раза, а к 2025 году планируется в 6728 ед. (против 29096 единиц) или меньше предыдущей редакции в 4,33 раза. По субъектам:
- Можно констатировать, что от подпрограмм социально-экономического развития субъектов СКФО в рамках Госпрограммы 35 остались только «ножки да рожки». Тем не менее, заявлено:
- Наиболее существенные изменения произошли в параметрах подпрограммы «Развитие туризма в Северо-Кавказском федеральном округе». Для развития туризма и реализации соответствующих проектов планируется создание условий для привлечения инвестиций в развитие туризма в Северо-Кавказском федеральном округе, обеспечение курортов туристического кластера развитой горнолыжной инфраструктурой, увеличение туристического потока на территорию Северо-Кавказского федерального округа.
- Параметры и сроки реализации подпрограммы «Комплексное развитие инфраструктуры и благоустройство Кавказских Минеральных Вод» не изменились: на 2020-2021 гг. намечено завершить программу и использовать на реализацию намеченных мероприятий федеральных средств общей суммой 3,0 млрд рублей – по 1,5 млрд руб. ежегодно. Эти ресурсы будут направлены на развитие сети школ, детских дошкольных учреждений и создание условий для занятий физической культурой и спортом, благоустройство населенных пунктов.
- По подпрограмме «Обеспечение реализации государственной программы РФ "Развитие Северо-Кавказского федерального округа» федеральные средства планируются:
- После изменений, финансирование за счет федеральных бюджетных средств подпрограммы «Формирование инфраструктуры государственной информационной политики в Северо-Кавказском федеральном округе» не изменилось и составляет по 80 млн. руб. ежегодно, а за 2020-2025 гг. суммарно 480 млн. руб. Весьма интересны, кажется, результаты, которые должны быть достигнуты при этом в запланированном периоде, относительно 2019 года: среднемесячная посещаемость комплексного информационного ресурса, посвященного Северо-Кавказскому федеральному округу, увеличится за период на 60 тыс. чел. - с 280 тыс. человек до 340 тыс. чел. в 2025 году (прибавка 1 чел. в год обойдется в 8000 руб.); индекс цитируемости материалов комплексного информационного ресурса, посвященного округу, увеличится с 9,5% до 12%; доля граждан РФ, регулярно получающих информацию о событиях в округе, возрастет с 52% до 56%; доля граждан РФ, регулярно получающих положительную информацию о событиях в округе, увеличится с 35% до 39%.
- Подпрограмма «Поддержка инвестиционных проектов и создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности на территории Северо-Кавказского федерального округа» является новой подпрограммой в структуре Госпрограммы 35.Она, кажется, вобрала в себя из предыдущей редакции подпрограмму "Создание медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализация инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа". Ее целью заявлено:
- Отсутствует ясная и последовательная государственная политика по развитию СКФО с учетом всех его особенностей и в их связке с текущими и долгосрочными интересами страны. Это видно было даже по первоначальному варианту госпрограммы, когда бюджетные ассигнования федерального бюджета на развитие субъектов РФ в СКФО были расписаны по принципу «всем сестрам по серьгам». Как можно, совершенно разным по численности населения, территории, местоположению, уровню развития, набору существующих проблем и т.п. субъектам планировать практически одинаковый объем финансирования по программе при решении совершенно разноплановых и разномасштабных задач?
- Несмотря на свое громкое название, после всех редакций, Программа является чисто бюрократическим документом, принятым ради галочки об исполнении, без связи с соответствующими федеральными и региональными стратегическими документами, что влечет в перспективе (как и прошедший период) риски не достижения установленных ими целей и задач.
- Программа - без создания условий комплексного решения социально-экономических проблем субъектов РФ в СКФО и привлечения инвестиций, как это было предусмотрено изначально при ее разработке, - переориентирована в основном на развитие туристско-рекреационного кластера с точечной локализацией соответствующих туристических объектов.
- В настоящее время, при беспрецедентном кризисе в стране и мире и неопределенности в будущем, сложно говорить как о развитии инфраструктуры туризма в запланированных последними изменениями масштабах, так и о росте количества туристов, посетивших курорты туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе к 2020 году в 4,6 раза (до 3,2 млн. чел.), а к 2025 году – 5,6 раза (до 9,5 млн. человек).
- Ресурсы, которые имеются и могут дополнительно появиться в ближайшие годы, следует направить преимущественно на восстановление, поддержку и развитие реального сектора, образования и здравоохранения и развитие инфраструктурных объектов, на развитие секторов экономики, которые обеспечат рабочие места и доходную базу бюджетов. Иначе нас ждет, как отметил эксперт и экономический обозреватель Николай Проценко, «типичный образец анклавной модернизации, за пределами которой остается все тот же депрессивный социальный пейзаж, что и прежде».
- Редактирование Программы в бюрократическом ключе стало возможным в условиях серьезной деградации системы управления и кадрового корпуса на региональном уровне (за некоторыми исключениями, которые находят возможности отстаивания своих коренных интересов), в том числе вследствие политики федеральных властей. Результатом является отсутствие стратегического целеполагания у управленческой элиты в регионах и способности определения путей их достижения, а также соответствующих проектных команд, которые способны формулировать, разрабатывать, отстаивать и реализовывать серьезные проекты социально-экономического развития.
- Из произошедшего необходимо извлечь уроки. Региональным властям в СКФО надо серьезно подготовиться к изменениям в программе в очередном цикле бюджетных изменений, а также к предстоящим корректировкам в стратегии развития округа. Предложения к проекту стратегии должны быть подготовлены летом, а документ в окончательном виде планируются утвердить к концу года.