Удастся ли властям Дагестана получить 360 млрд рублей на инфраструктуру?

Министр экономики и территориального развития РД Осман Хасбулатов 8 и 16 февраля публично озвучил информацию о подготовке перечня из 372 объектов, необходимых для развития региона в 2019-2025 годах и требующих финансирования из федерального бюджета в объёме более 360 млрд рублей. Это небывалая сумма как по общим масштабам, так и в ежегодном измерении (по 60 млрд), если не считать дотации, субвенции и субсидии, выделяемые федеральными властями на текущее социальные расходы. Зная по опыту, что ранее подобные планы реализовывались по принципу "гора родила мышь", возникает вопрос о реалистичности нынешних грандиозных планов. Получено - потрачено Для сравнения напомню, что 11 марта 2016 года распоряжением премьер-министра РФ Дмитрия Медведева финансирование программы по развитию Северного Кавказа до 2025 года было увеличено с 243,3 млрд рублей до 360,8 млрд рублей. В ходе её реализации более половины средств составят ассигнования из федерального бюджета. По регионам запланировано выделение в период с 2013 по 2025 год Карачаево-Черкесии 20,3 млрд рублей, Дагестану – 30,2 млрд, Чечне – 29,8 млрд, Кабардино-Балкарии – 29,5 млрд, Ставропольскому краю – 29,5 млрд, Ингушетии – 29,2 млрд и Северной Осетии – 28,9 млрд рублей. По Дагестану получается лишь 2,5 млрд в среднем за год, что очень мало как по сравнению с нуждами республики, так и по сравнению с другими соседями, в которых населения в 2-7 раз меньше. Правда, помимо этой программы средства направляются и в рамках других государственных и федеральных целевых программ (ГП РФ и ФЦП), но суммарно Дагестан на инвестиционные проекты и строительство инфраструктуры получал ежегодно не более 10 млрд рублей, а чаще меньше. Остальные средства в структуре финансовой помощи Москвы региону в виде разного рода дотаций, субвенций и субсидий, в подавляющем большинстве направляются на текущие выплаты зарплат, пособий и содержание школ, больниц и других учреждений социальной сферы. Многие дагестанцы знают, что республиканский бюджет с начала 90-х годов дотируется из федерального бюджета в пределах 67-80% от общей суммы доходной части. Причины этого общеизвестны и лежат в почти полном отсутствии крупных компаний и предприятий, небольших объёмов добычи полезных ископаемых, технологической отсталости в большинстве отраслей экономики и низком уровне производительности труда, то есть тех факторах, которые обеспечивают высокие доходы в региональные бюджеты. Доля дотаций в республиканском бюджете год от года менялась в зависимости от того, на сколько удавалось увеличить собственные доходы и объёмы финансовой помощи региону из Москвы. И главной заботой всех руководителей Дагестана было получение максимально большей помощи из федерального бюджета, поскольку даже относительно высокие темпы увеличения собственных доходов (на 10-20% в год, что составляло 2-4 млрд рублей) были мизерны по сравнению с потребностями. К примеру, в 2017 году финансовая помощь из федерального бюджета республиканскому составила 74,9 млрд рублей (округлённо). К ним добавились 24,1 млрд собственных налоговых и неналоговых доходов, что в сумме дало 99,0 млрд рублей доходной части республиканского бюджета. Однако надо учитывать, что финансовая помощь, в свою очередь, состоит из дотаций (дотация — межбюджетный трансферт, предоставляемый на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования), субсидий (субсидия — межбюджетный трансферт, предоставляемый в целях софинансирования расходных обязательств нижестоящего бюджета) и субвенций (субве́нция — вид денежного пособия местным органам власти со стороны государства, выделяемого на определенный срок на конкретные цели). Межбюджетные трансферты в основном возмещают нижестоящим бюджетам расходы, которые связаны с исполнением задач общенационального значения, когда собственных поступлений в бюджет для их компенсации недостаточно. Но часть поступающих средств региональные власти могут направить на бюджетные инвестиции, имеющие преимущественно местное значение. Между тем в разного рода публикациях в основном фигурируют лишь дотации, выделяемые из федерального бюджета регионам. Дагестан в последние годы занимает первое место по объёмам получаемых дотаций (56,3 млрд рублей в 2017 году) среди российских регионов. Но из 95 млрд рублей расходов республиканского бюджета в 2017 году около 70 млрд составили деньги, направленные на выплаты зарплат, пособий и содержание учреждений образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры, физкультуры и спорта, СМИ и другие области социальной сферы. Анализ расходов республиканского бюджета РД за 2017 год по разделам, подразделам классификации расходов бюджетов показывает, что бюджетные инвестиции суммарно составили примерно 18,5 млрд рублей, из которых максимальный объём пришёлся на дорожное хозяйство (дорожные фонды) - 7,8 млрд. Что касается итогов 2018 года, то они до конца ещё не подведены, но как сообщил первый вице-премьер Правительства РД Гаджимагомед Гусейнов, выступая 29 января 2019 года на еженедельном совещании-планёрке под руководством Главы Дагестана Владимира Васильева, в целом исполнение республиканского бюджета за год составило по доходам чуть больше 110 млрд рублей, это около 103% к плановым назначениям. Кассовые расходы исполнены на 93,5% и составили около 99,6 млрд рублей (планировалось свыше 106 млрд рублей). При этом поступления налоговых и неналоговых доходов в республиканский бюджет увеличились на 20,7% (это порядка 5 млрд рублей) и составили 29,1 млрд рублей. Профицит бюджета ставил 10,4 млрд рублей. Так получилось благодаря дополнительным поступлениям средств из федерального бюджета, в результате чего объём финансовой помощи составил почти 81 млрд рублей. Это больше, чем в 2017 году на 6,1 млрд рублей. Из закона о республиканском бюджете на 2018 года с внесёнными в него 29 ноября 2018 года изменениями следует, что бюджетные инвестиции, включающие в основном строительство новых объектов и покупку оборудования, называемые капитальными вложениями, были запланированы в сумме примерно 16,5 млрд рублей, из которых около 7,5 млрд - на дорожное хозяйство. Часть из этих средств, как неоднократно заявляли некоторые министры и глава Дагестана Владимир Васильев, удалось сэкономить, но это по сравнению с потребностями не меняет существенно сумму денег, направленных на бюджетные инвестиции. Эксперты часто рассматривают и консолидированные бюджеты регионов, в которые включаются и муниципальные бюджеты. Однако муниципальные бюджеты в Дагестане существенно дотируются из республиканского бюджета, а их собственные доходы суммарно составили, например, в 2017 году лишь около 8,3 млрд рублей. В результате инвестиции из муниципальных бюджетов весьма незначительны. Грандиозные планы Между тем 8 февраля на совещании по социально-экономическому развитию Дагестана и г. Дербента в частности, проведённом в ходе визита министра экономического развития России Максима Орешкина, министр экономики и территориального развития РД Осман Хасбулатов сообщил: "Мы хотели бы предложить отдельным решением правительства РФ утвердить перечень мероприятий социально-экономического развития Республики Дагестан на 2019-2025 годы. Этот перечень будет использован федеральными министерствами для включения в приоритетном порядке в государственные программы РФ. Такое решение уже есть по некоторым субъектам РФ." Хасбулатов уточнил, что в указанный перечень включены 372 объекта строительства с общим объемом финансирования более 360 млрд рублей. Это получается в среднем примерно 60 млрд рублей в год, что больше сложившейся практики выделения на бюджетные инвестиции сумм в 3-4 меньше предлагаемых. Обосновывая своё предложение, он сослался, в частности, на то, что сейчас в республике насчитывается 149 аварийных домов, во вторую и третью смену учатся около 30% школьников, в то время как средний показатель по стране - 13%, доля высоко категориальных дорог составляет лишь 0,3% в общей структуре дорог республики. Отставание от средних нормативов обеспеченности объектами инфраструктуры наблюдается и в других областях и поэтому в перечень включены "объекты образования, дошкольного образования, здравоохранения, газоснабжения, водоотведения и так далее", - пояснил дагестанский министр. Но перечисленные аргументы об отставании в уровне развития и ссылки на подобное решение федерального центра о поддержке субъектов РФ, уже высказывались ранее. Если вспомнить о программе социально-экономического развития Дагестана на 2006-2010 годы, утверждённой законом РД в 2004 году, то в ней из федерального бюджета планировалось получать 4-5 млрд рублей в год на вложения в реальный сектор экономики, что в нынешних ценах составляет примерно 12-15 млрд, что сопоставимо с бюджетными инвестициями последних лет. Тогда в основном расчёт делался на привлечение внебюджетных инвестиций в реальный сектор, но он не оправдался. Тем не менее, в 2006-2010 годы были достигнуты относительно высокие темпы роста социально-экономического развития Дагестана. Это было связано с резким ростом доходов в федеральный бюджет за счёт роста цен на нефть, которые позволяли увеличивать зарплаты, пенсии и социальные выплаты, что, в свою очередь, обеспечило возрастание потребительского спроса. Как и по всей стране увеличение доходов и потребительского спроса привело к развитию в основном так называемой сервисной экономики, в том числе в Дагестане, то есть в сферах строительства, торговли и услуг. В «Стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан до 2025 года», утверждённой законом РД в 2011 году, эксперты и власти также полагались на значительные внебюджетные инвестиции, которые должны были обеспечить высокие темпы роста экономики. Планировалось, сохраняя уровень ежегодных дотаций на уровне 40 млрд рублей, увеличивать рост собственных доходов в республиканский бюджет. Но во время формирования в 2012 году подпрограммы социально-экономического развития Дагестана в рамках государственной программы развития СКФО до 2025 года экс-президент республики Магомедсалам Магомедов уже выдвигал предложение о финансировании её в сумме около 700 млрд рублей, но параметры всей госпрограммы, планируемой в сумме 1,5 трлн рублей, были резко урезаны, в том числе и подпрограммы до сумм, упомянутых выше. В результате, с одной стороны, привлечь в серьёзных масштабах частные и другие внебюджетные инвестиции не удалось, а с другой - из-за падения цен на нефть и замедления темпов роста экономики уменьшились доходы федерального бюджета, что привело в реальном измерении к уменьшению объёмов финансовой помощи Дагестану. Соответственно, согласно данным Дагстата, темпы роста показателей социально-экономического развития тоже немного снизились. Затем была попытка экс-главы Дагестана Рамазана Абдулатипова получить более 100 млрд рублей из федерального бюджета и привлечь около 100 млрд частных инвестиций. Однако "гора родила мышь" и по-прежнему примерно 85% денег республиканского бюджета шло, как выражался Абдулатипов, "на кормление" и лишь около 15% - на "развитие". Впрочем, согласно результатам исследования рейтингового агентства «Эксперт РА», доля бюджетных инвестиций в составе расходов региональных бюджетов снизилась с 13,4% в 2013 году до 10,8% по итогам 2018-го, тогда как бюджетные расходы за этот период увеличились в номинальном выражении на 25,3% и тратились на повышение зарплат учителям, врачам и некоторым другим категориям работников бюджетной сферы в соответствии с майскими указами Президента РФ 2012 года. То есть незначительность выделяемых из региональных бюджетов на инвестиции средств - общая проблема. Спасение в нацпроектах? Но есть ли основания властям Дагестана теперь рассчитывать на 360 млрд рублей? Да есть. Но только в том случае, если перечень из 372 объектов, предлагаемый министерством экономики и территориального развития Дагестана, будет состоять из социальных объектов и объектов инфраструктуры, которые соответствуют содержанию паспортов национальных проектов, сформированных для реализации майского 2018 года указа Президента РФ «О национальных целях стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Правительство России 11 февраля опубликовало целевые показатели и основные результаты национальных проектов (демография, культура, здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, дороги, производительность труда и поддержка занятости, наука, цифровая экономика, малый и средний бизнес, международная кооперация и экспорт), которые разработаны в соответствии с этим указом. На 12 национальных проектов, а также комплексный план развития инфраструктуры и разработанных в их рамках 78 федеральных проектов, планируется потратить аж 25,7 трлн рублей до 2024 года, в том числе 13,1 трлн - из федерального бюджета и 4,9 трлн - из региональных бюджетов. Выступая на Российском инвестиционном форуме в Сочи 14 февраля Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев заявил, что "никогда в истории современной России даже близко о подобных деньгах мы не говорили". При этом средства на реализацию большинства национальных проектов будут выделятся из федерального бюджета на условиях софинансирования с регионами в соотношении 95% к 5%, а в некоторых случаях ещё меньше вплоть до 99% к 1%. Это очень выгодные условия и поэтому хорошо бы привести в соответствие объекты из перечня к требованиям национальных проектов и затем отстаивать целесообразность включения намеченных объектов в государственные программы РФ, которые будут формироваться в соответствии с 78 федеральными проектами. К окончанию Российского инвестиционного форума в Сочи 15 февраля дагестанским властям удалось подписать соглашения с федеральным правительством о субсидиях для реализации национальных проектов на территории региона в 2019 году. Общий объем финансирования по всем региональным проектам Республики Дагестан на 2019 год составляет более 17 млрд рублей, в том числе из федерального бюджета – 14,4 млрд рублей, - сообщила пресс-служба Администрации Главы и Правительства РД 14 февраля. Но теперь предстоит работа по подготовке региональных проектов и соответствующих соглашений на следующие годы. Многое будет зависеть от качества предлагаемых проектов и усилий по их лоббированию в федеральных министерствах и ведомствах. Судя по тому, что Максим Орешкин публично не прокомментировал заявление Османа Хасбулатова о перечне объектов и сумме 360 млрд рублей, то предложение утвердить перечень отдельным распоряжением Правительства РФ в качестве фиксированного источника для последующего включения объектов в государственные программы, вероятно, формально уязвимо с точки зрения формального нарушения принципа равноправия субъектов РФ. Тем более важно использовать окно возможностей, предоставляемых для наполнения федеральных проектов, включённых в национальные проекты и под которые выделяются значительные средства. Эдуард Уразаев